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我國政策跟蹤審計現狀及完善建議
新修訂的審計法明確了政策跟蹤審計的法律地位,相信未來在保持平穩健康經濟環境等方面,不斷完善的政策
2022-01-11 00:00:00      中國經濟導報

    山東省政府新聞辦近日召開新聞發布會,邀請山東省相關負責人介紹“加強審計監督推動高質量發展”山東省2021年度審計重點工作情況,并回答記者提問。圖為新聞發布會現場。(資料圖片)劉勰/攝

山東省政府新聞辦近日召開新聞發布會,邀請山東省相關負責人介紹“加強審計監督推動高質量發展”山東省2021年度審計重點工作情況,并回答記者提問。圖為新聞發布會現場。(資料圖片)劉勰/攝

 


谷旭婷

    政策跟蹤審計產生于國家治理的需求,其方向取決于國家治理目標,其制度形態取決于國家治理模式。近年來,我國包括跟蹤審計在內的國家審計體制逐步完善,審計機關的職責不斷優化。前不久新修訂的審計法將國家重大經濟社會政策措施貫徹落實情況納入了審計范圍,明確了政策跟蹤審計的法律地位,意義重大。本文重點研究我國政策跟蹤審計的現狀、存在的問題并提出相關完善建議。

政策跟蹤審計實施及作用

    政策跟蹤審計(全稱為“國家重大政策措施落實情況跟蹤審計”),是指審計機關依法對貫徹落實國家重大政策措施的具體部署、執行進度、實際效果和宏觀調控部署情況進行監督檢查,揭示政策措施落實中突出的問題,分析原因,便于及時整改糾正,以提升政策執行效果,促進政令暢通和經濟社會平穩健康運行。
    在工作安排上,審計署統領組織協調工作,相關業務司主要負責專題審計,審計署派出局、特派辦和地方審計機關承擔政策跟蹤審計的具體任務。政策跟蹤審計的對象,主要包括中央部門和中央企業(含金融企業)、各級地方政府,必要時延伸至審計相關單位和社會組織等。針對中央部門和中央企業的政策跟蹤審計由各相關業務司、派出局和特派辦實施,地方政府方面由特派辦和地方審計機關負責。地方各級審計機關受雙重領導,審計業務層面主要受上級審計機關領導,行政事務層面主要受本級政府領導。審計署直接派出機構,以及規定地方審計機關業務主要受上級審計機關領導,有助于保證政策跟蹤審計的獨立性和權威性。
    從2014年起,審計署規范政策跟蹤審計工作,堅持全國一盤棋的工作思路,聚焦重大決策部署的落實情況,查處問題,督促整改,公告審計結果,充分發揮了審計在黨和國家監督體系中的重要作用。有學者實證肯定了政策跟蹤審計對減稅降稅政策落實以及促進地區宏觀稅負下降的重要作用;還有學者指出政策跟蹤審計的點名糾偏機制能有效降低地區企業制度性交易成本,保障深化“放管服”改革和簡政放權等政策的有效落實。

政策跟蹤審計成效及存在問題

    我國政策跟蹤審計時效性較強,審計署定期披露各季度政策跟蹤審計結果公告,審計內容全面深化,為實現社會公眾“參與式治理”奠定了基礎。
    審計署發布的跟蹤審計結果顯示,我國政策措施落實情況較好,但仍存在薄弱環節。比如,政策宣傳不到位、機關與相關單位溝通協調不足,導致減稅降費等政策未能充分落實;政策內容執行標準不統一,各地政策支持對象的納入范圍不同,執行標準不一,影響政策的普適性及地方執行部門或機構的積極性;涉及資金下達的,例如中央直達資金和城鄉義務教育補助經費,在預算分配、資金調撥、資金使用方面都存在不及時、不合規或不精準的現象,反映出執行部門項目細化等前期準備不足、分配安排脫節于實際需求和監管不到位。
    上述政策措施落實中存在的問題,一定程度上也反映出政策跟蹤審計實施中的諸多不足。事前預防機制缺失、事中糾正機制不力、事后問責機制不健全是我國政策跟蹤審計的三大癥結。
    首先,我國跟蹤審計側重于“事后”審計,“事前”“事中”的審計力度較輕,導致跟蹤審計的預防功能缺位,存在明顯的“滯后”特征。其次,政策執行中部分措施配套協調不夠,相關機制還不完善,亟須進一步研究解決。再次,“事后”也大多數僅限于財務審計,且未建立起成熟的問責機制。具體來說,我國現階段政策跟蹤審計的關注點集中于資金使用狀況,強調優化資金使用結構和規范資金使用管理,基本不涉及對政策本身的評價。實踐中多數仍是以真實性、合規性和合法性為主的財務審計,尚未深入涉及關注經濟性、效率性和效益型的績效審計。除了經濟維度,環境和社會維度的效益也應加以考慮,否則可能有損政策績效審計的力度和深度?冃гu價工作開展方面,未按規定同步分解績效指標、績效評價指標不合理及自評數據不準確等問題也有待解決。

政策跟蹤審計若干完善建議

    針對以上問題,本文提出以下幾點建議。
    ——優化審計運行機制,完善審計工作流程。完整的政策跟蹤審計工作應該包含三方面:事前預防、事中監督和事后問責,即覆蓋政策制定、執行和評價實施結果的全過程。
    其一,事前預防的目的是“防未病”,政策制定的科學性和可操作性是政策實施績效的前提保障。黨的十八大以來,我國提倡大力開展研究型審計。審計實質上就是研究工作,研究貫穿審計項目始終。作為政策落實的第一位監督者,審計機關應當運用審計理念當好政策謀士。審計署和地方審計機關可以幫助政策措施落實部門綜合考慮地區的自然環境、區位、市場等因素,做好前期調研、充分論證,不可盲目照搬其他地方的經驗做法。包括預測政策措施執行中存在的風險、可能發生的困難,積極準備解決方案;最好設置預警指標,以便在政策落實中及時發現問題并糾正。畢竟,一味地找問題不是最終目的,及時有效地落實政策措施才是根本。
    其二,事中監督的作用是“治已病”,即揭示違法違紀問題,實時關注政策落實過程中出現的新狀況、新問題并積極應對。關注政策協調性是事中審計的重要工作,比如短期政策是否符合長期發展規劃,同一領域的政策是否連貫,不同政策間是否銜接協調,對于不協調現象,必須及時通報反映。若僅側重“事后”審計,只能馬后炮地指出政策項目實施中的問題,卻無法挽回本可避免的損失。因此,審計機關執行其他類別審計項目時,應關注并有意識地與當前重大經濟社會政策措施聯系起來。比如,審計人員在開展經濟責任審計時,結合被審計單位職責權限,對該單位所涉及落實重大政策措施情況加以重點關注,將預算執行、財政財務收支等常規問題進一步轉換到政策措施落實層面來考量。
    其三,事后問責是指評估政策執行效果,量化目標與執行效果之間的差距,對政策調整和修正提出意見,監督后續整改工作,并對相關責任方的責任落實提出建議,形成對政策執行的反饋機制和問題倒逼機制。如果政策跟蹤審計只停留在審計層面,對問題單位進行簡單的批評教育,難以提高審計部門的公信力,也不利于提升政府管理效率與效果。因此,審計署有必要加強針對整改行動的跟蹤督查,進一步明確各方整改責任。對整改不力的,及時采取約談、通報批評等措施,直至追究法律責任,并加入到領導干部考核、任免及獎懲依據中,以增強跟蹤審計追責的硬約束,推動政策跟蹤審計結果問責的常態化和長效化。
    ——加強審計隊伍建設,引進專業人才。政策跟蹤跨時長,不同階段的任務要求不一致,不同時期的安排造成人員流動性較大。不同政策的審計目標、重點和風險也各異。審計機關應當著力提升政府審計人員的專業素質,既要掌握審計基本理論和過程,也要充分領悟國家政策的核心思想和落實方法,時刻關注政策動態。尤其是一線審計人員,應梳理清楚政策出臺的背景和發展演變,提升政策理論水平,突破財務專業的慣性思維;了解被審計單位落實政策措施的具體背景和過程,能夠換位思考,與被審計單位進行有理和有力的溝通。
    適時引入審計與非審計專業的專家進行輔助,比如,聘請掌握政治學、生態學及計算機技術的專家學者參與實踐,既能為審計項目階段的評價分析提供指導和幫助,又利于從理論層次分析制約政策落實的根本原因,撰寫調研報告和科研論文等研究成果進行總結推廣。對非涉密的政策項目,可以考慮與社會審計機構合作,這樣既能保證審計獨立性,又能提高社會監督力度,緩解“內部監督”的矛盾。
    ——建立信息共享平臺,更新審計技術。隨著政策跟蹤審計的開展,審計內容愈加復雜,審計對象越發廣泛,傳統的審計方法難以滿足要求。大數據在政策跟蹤審計中的提質增效作用不斷凸顯。部分機關單位開始使用大數據技術,但不同的部門引進的信息系統可能不統一,數據信息的呈現與排列方式各異,導致審計人員必須費時費力對收集的原始信息展開預處理,嚴重影響審核工作的快速開展。大數據分析的基礎是整合信息庫,包括政策配套系統產生的業務數據、關聯系統產生的同類數據和其他具有交叉對比價值的數據。解決政府數據分散、垂直化的缺陷,實現數據共通和分類、分級化管理,需要多部門通力合作。提升數據共享水平,將有利于審計人員開展遠程數據分析,提高跟蹤審計效率。提高數據易得易用性,還能進一步增強部門的協調互動,促進公共政策的一致性和連貫性,從而實現國家重大政策措施社會效益與經濟效益的更大化。
    未來隨著新審計法的實施,相信在維護風清氣正的政治環境、保持平穩健康的經濟環境和創造國泰民安的社會環境方面,不斷完善的政策跟蹤審計將充分發揮出重要作用。
    (作者單位:中央財經大學會計學院)

【期號:3980】【版面:05】【作者:谷旭婷】打印本頁
 
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